我国慈善捐助存在的问题及法律治理

近今年，随着自然灾害的不断发生，慈善捐助迅速进入人们的视野，公共对慈善捐助的关注达到前所未有的高度。慈善捐助是个人或群体基于人道主义精神通过某种途径向弱势群体提供无偿之救助及援助的行为，被经济学界誉为“第三次分配”，简单地说慈善捐助就是互助。慈善事业发展至今，早已超越道德范畴而成为一项社会公益事业，它的发展直接体现了一个国家社会文明程度的高低。在重大灾害面前，慈善捐助有着重大的社会意义、经济意义和政治意义。对于受灾地区、受灾民众迅速走出困境有着极大促进作用。

但是目前我国慈善捐助体制尚不完善，运行机制欠缺规范，导致我国慈善捐助存在一系列问题与不足，解决好这一系列问题，对于加快我国慈善捐助体制建设，建立健全优质高效透明度高的慈善捐助运行规范，有着极为重要的现实意义。从法律层面解决我国慈善捐助所存在的问题，是解决这一问题的治本之策。

　  一、慈善捐助概述

（一）慈善捐助的含义

慈善捐助是个人或群体基于人道主义精神通过某种途径向弱势群体提供无偿之救助及援助的行为，被经济学界誉为“第三次分配”，简单地说慈善捐助就是互助。在当前中国慈善捐助形式中存在三方当事人：捐赠人、募集人、受益人。

捐赠人，具体就是指为了帮助特定的群体或个人而无偿的、自愿的捐献自己财产或资金的组织和个人。在我国，捐赠人不仅包括个人，也包括组织，如公司企业、事业单位、政府机构等，应该说我国慈善捐助的捐助者范围较为广泛。其中，广大人民群众现阶段仍为捐助者中最重要的主体。

募集人，募捐人是指为了实现特定的目的（如募集抗洪救灾款，为病人募集医疗费等）而以公开的形式向不特定的人倡议捐资钱财的单位、组织或数名自然人。目前我国学者对募集人有不同的见解，有些学者认为募集人为一定的组织或单位，自然人不能成为募集人。而多数学者认为，一定数量的自然人也可以成为募集人。对各种观点进行研究后认为，随着社会的发展进步，社会募捐也有了新的发展，不再拘泥于一定的形式，由一定数量的自然人构成募集人为特定主体公开募集财物已成为新的潮流，可以更灵活的为社会上一些不为人关注的弱势群体提供帮助，应该得到国家和社会的支持。

受益人，简单的说，受益人就是因慈善捐助而得到益处的群体和个人。在我国，慈善捐助的受益人范围相对来说还比较小，仅限于因自然灾害或社会原因而陷入困境的群体和个人。如因汶川地震、舟曲泥石流而受灾的群众，就属于因自然灾害而陷入困境的受益人。而因残疾疾病等而陷入困境的个人分布更广，如广为大众熟知的春蕾计划、中国残疾人联合会、希望工程等慈善机构的受益人就属于这一类。

（二）我国慈善捐助的特点

目前，随着慈善捐助事业的不断发展，我国慈善捐助出现以下特点：

第一，慈善机构“政社不分”， 中国式慈善捐助以官办慈善机构为主，导致的一个主要问题是救急而不是救贫。往往是出现问题时，各种慈善机构、慈善捐款才发挥作用，这这能解决紧急问题，解决眼前问题，从而出现救急不救贫现象。

第二，慈善家群体出现。慈善家群体的出现是现代慈善事业发展的重要成果。由于慈善家群体的形成，原来分散的各不关联的慈善家，通过相互联络，初步形成了一个社会组织网络，从而众擎易举，扩大了慈善事业的社会影响。

第三，慈善捐助、救济手段的先进性。近代慈善事业已广泛运用当时较为先进的通讯方式和交通工具。到了当代，随着科技的迅猛发展，捐助手段、救济手段也越来越先进，网络捐助、电子捐助等新形式层出不穷，为我国慈善捐助事业注入新鲜血液。

（三）我国慈善捐助的现状

首先，文化心理方面的现状主要表现为，在确定那些人应该获得帮助的问题上，西方人表现出更多的普遍性，而中国人则表现出较多的特殊性。在西方人眼里，哪怕是罪犯或者妓女这些社会的反面角色，只要他们确实陷入困境，人们也应当帮助。而在中国，人们大都认为，只有那些“好”人遭遇困境才能获得帮助。这是因为，在西方基督教义的影响下，人们对各色的人可以形成一个较为统一的标准，都是上帝的子民；而在中国，人们以人与人之间的关系来看待人，将人类型化，在这种意识的支配下，很难存在普遍的人和人道主义观念。第二，中国人在做出助人行为时，受到中国文化特有的“施报观”的影响，而这与西方人的社会交换法有极大的不同。中国传统的伦理观在倡导“知恩必报”的同时又对“施恩”那种行为表示排斥。中国人特别忌讳被他人视为施恩之徒的。而在西方，人们普遍认为，发财是自己的能力，但发了财就应该回报社会，他不是一项义务，而且是捐赠人的权利和精神寄托，从全社会看有一种无形的压力要人们为社会尽义务。

其次，制度方面的现状主要表现在以下几点。第一，税收优惠政策欠缺。目前，我国税收政策对我国慈善捐助活动有一定的优惠，但这些税收优惠政策对私益我国慈善捐助的激励远远不够。此外，无论是企业还是个人，捐款的对象都必须是政府指定的几个慈善机构，否则仍旧不能享有上述免税待遇。尽管刚施行的税法适当调高了企业免税的比例，但并没有在最大程度上给予企业或个人以税收的减免。第二，组织的设立门槛太高,缺乏独立性。根据我国《基金会管理条例》，设立全国性公募基金会的原始基金不低于800万元，地方性的不低于400万元，非公募基金会不低于200万元，而且必须为到账货币资金。基金会成立时需有业务主管部门的书面同意，该规定意味着基金会必须挂靠一家政府业务主管部门，否则就不符合基金会的成立条件。

最后，法律法规方面的现状主要表现为，法律法规只是对有关捐赠事项进行了原则规定，政府并没有专门的机构对这些基金会的运作包括受赠财产的使用进行监督和指导。基金会在业务上只受各自的业务主管机关的监督。基金会内部管理松散，没有必要的配套惩罚机制。

二、我国慈善捐助存在的问题

慈善事业是光荣而伟大的事业，我国慈善捐助对于需要帮助的人来说，慈善捐赠是他们的希望；对捐赠者而言，慈善事业是他们爱心的体现。但是如何做好慈善， 是一个引人思考的问题。具体来说，我国目前我国慈善捐助方面存在以下几点问题。

（一）我国慈善捐助公信力不高

毋庸讳言，我们的慈善事业不发达，慈善氛围并不浓厚，为富不捐的情况客观存在。但是慈善公信不足的问题值得思考。前民政部官员王振耀曾感叹说：“在中国行善不容易！”这并不能片面责怪国人缺乏善心，而是指“善门难开，善门难进” 的尴尬。王振耀还发出了“慈善机制为何落后于慈善热情”的疑问。有数据显示，2007 年，美国的善款总额达到了3064亿美元，而中国只有309亿元人民币。2008年善款过了千亿大关，也只占到GDP的0.4％。既然中国人不缺乏善心，那只能从慈善机制方面寻找原因。就拿我国慈善捐助数额最大的汶川地震来说。中国南都公益基金会常务副理事长徐永光曾归纳了灾后捐款“四不见”：第一，捐赠人看不见捐款到底用在哪里。第二，灾区群众看不出哪些是捐款。第三，灾区政府看不到捐款在哪里。第四，民间公益服务看不见。“四不见”或许有点偏颇，但由此提出的慈善公信话题值得关注。事实上，基于对慈善机制的不信任，不少人对地震灾区捐赠并未通过慈善机构进行，而是直接把钱物交到灾区群众手中。捐赠人直接向受助人发放钱物，存在办事效率不高的问题。理想的捐赠模式应该是，慈善机构统一收取捐助资金，集中管理，科学调度，让每一个需要救助的群众得到关爱。但是捐赠人直接把关爱送达受助人，也说明慈善捐赠透明度不够，慈善公信尚待培育。捐赠款物是否跑冒滴漏，是否全部用于受灾群众，捐赠人仍然心存疑虑。尽管此后中国红十字会对外公开了汶川地震捐赠款物去向，但公开时间姗姗来迟，而且捐款使用明细只是大范围、粗线条勾画，捐赠款物是否全部用在刀刃上，尚存疑问。慈善捐赠款物是真正“雪中送炭”，还是“锦上添花”？甚至成了某些人权力寻租的工具？对此，人们可以怀疑有人滥打善款的主意。但是，问题的关键在于，捐赠款物监管机制粗放，对捐赠款物的来源去向、监管使用等问题尚未形成刚性约束。如此就难以保证捐赠钱物不跑冒滴漏，好钢全部用在刀刃上。我国虽然制定了《红十字会法》与《公益事业捐赠法》，但是随着社会的发展、变化，这两部法律也显示出一些不足。从这个意义上讲，出台《慈善法》势在必行。

（二）我国慈善捐助理念偏失

慈善理念的偏差导致我国公民慈善活动参与度降低,我国慈善捐助积极性不高,慈善捐款不多。在我国,公民对于慈善事业了解不深,公民的慈善公益理念尚未普遍形成,公民的慈善意识比较薄弱,很多公民没有认识到慈善是全社会共同的事业,每一个公民都有帮助他人的责任和义务,这与发达国家相比,存在较大差距。在发达国家,不管是企业还是公民,都把慈善作为生活的一部分。其实,慈善事业的含义是非常广泛的,它不仅仅是金钱和实物的捐赠,还包括公民自愿参加奉献爱心的义工行为、社区中的志愿者行为、根据自己的能力为他人和残孤儿童服务行为、宣传科普知识、利用专业知识举办免费培训,等等。目前,我国的经济发展水平有了较大的提高,公民的收入有了较大的增长,但频繁的捐钱、捐物还有一定的困难,公民利用自己的一技之长,利用业余时间适当参加一些公益活动却是力所能及的。这种不需要花费钱、物,而只需要时间、精力和爱心的公益行为,应该逐步成为公民自觉的行动。

（三）慈善组织建设不规范

部分慈善机构的组织程序不透明、管理制度不规范、监督机制不健全,我国慈善捐助的方式缺乏足够的吸引力,慈善工作人员的专业素质还有待提高,慈善组织的运行还缺乏透明度和社会监督,慈善公益系统的自律还有待强化。而有些慈善机构管理上存在漏洞,缺少必要的行业自律、监督和审计,善款使用随意性大。许多“慈善”闹剧和黑幕的频繁曝光,严重打击着我国慈善事业的公信力,摧残着大众内心的慈善与道德信念。对于善款的分配和用途,缺乏有效的监督和信息查询系统。善款的来源、运用和去向等信息不透明,导致慈善机构和捐助活动的公信力不足。

（四）慈善事业相关法规不完善

我国尚没有针对性、特定性的专门规范慈善(公益)组织的法律与法规条款,即现行的法律法规尚不足以规范、保护和促进慈善事业的发展,迄今为止,我国没有专门的“慈善事业促进法”。即使是已经颁布的有关法律、法规政策,亦因缺乏具体的、可供操作的配套政策而难以落实。虽然我们国家有《公益事业捐赠法》和《基金会管理条例》,但都是原则性的,至于如何通过国家、社会的监管,慈善组织的自身努力,把慈善机构建设成一个更有诚信度和公信力的慈善组织,让社会公民及团体可以更积极地捐款,更好地发挥有限的财力、物力和人力的作用,把公益事业搞得更好,却没有具体的规定。这就直接导致了如我国慈善捐助不规范以及“多头捐助”现象的存在；部分慈善组织对资金的筹集、捐赠款项的运用没有如实向社会公布；慈善机构的捐助活动转为变相摊派；挪用甚至侵占捐赠款；组织以捐赠为名从事盈利活动；借捐赠名义进行促销、行骗等违法违规行为。

　  三、我国慈善捐助存在问题的法律治理

  要想从根本上解决我国慈善捐助所存在的问题，就要对症下药，从我国慈善捐助所存在的问题入手，从法律层面对问题一一解决。具体应从以下几点进行解决。                  

（一）提高我国慈善捐助的公信力

对于文化上的原因导致的后果要经过漫长的文化培育的过程才可以解决，而制度是可以通过人为的设计来取得良好的效果的，要想提高我国慈善捐助的公信力，从制度层面进行改革是治本之策。

第一，出台慈善法。慈善法是一部慈善事业的基本法。慈善法要系统规定基本的慈善法律制度，包括慈善概念、慈善机构、慈善政策等。

第二，完善慈善税制。取消企业所得税法规中对企业捐赠享受税收优惠待遇的限制性规定，降低所得税税率，提高慈善捐款免税的额度。简化免税申请程序，使捐赠者在进行捐赠后能够很容易地享受到减免税待遇，调动更多的人加入到我国慈善捐助行列中来。研究制定遗产税、赠与税，消费税等配套性法律法规，在立法体系上全面鼓励慈善行为。

第三，加强监管。加强对慈善机构等受赠主体及使用捐赠财产的法律监督，制定专门的、操作性强的法律，确立严格的审计制度。建立慈善组织资质评估和信用资格认证制度，加大社会和媒体的监管力度。完善法律责任追究制度，包括民事责任、行政责任和刑事责任，对违法犯罪行为进行及时、有效的惩处。

第四，建立大众慈善鼓励机制。慈善的人不应仅仅是大款，还要是大众。其实，域外慈善事业的发展历史表明，普通的社会公众才是慈善力量的源头活水。姑且不说大量的志愿的时间来自个体，就从慈善财源来说，也主要依靠社会公众。第五,加强对“诈捐”等行为的监督和惩罚。当然，也不能走向另外一个极端——“逼捐”，这个问题的解决不仅仅是立法的问题，更重要的是文化和道德以及舆论的压力和影响。

（二）重构我国慈善捐助理念

　 慈善事业的蓬勃发展, 一方面要有完善的法律制度环境保障, 但本质上讲, 是来自于公民对慈善行为的心理认同，长期以来，我国公众对慈善捐助理念存在一定偏颇。在我国,公民对于慈善事业了解不深,公民的慈善公益理念尚未普遍形成,公民的慈善意识比较薄弱,很多公民没有认识到慈善是全社会共同的事业,每一个公民都有帮助他人的责任和义务,这与发达国家相比,存在较大差距。在发达国家,不管是企业还是公民,都把慈善作为生活的一部分。其实,慈善事业的含义是非常广泛的,它不仅仅是金钱和实物的捐赠,还包括公民自愿参加奉献爱心的义工行为、社区中的志愿者行为、根据自己的能力为他人和残孤儿童服务行为、宣传科普知识、利用专业知识举办免费培训,等等。目前,我国的经济发展水平有了较大的提高,公民的收入有了较大的增长,但频繁的捐钱、捐物还有一定的困难,公民利用自己的一技之长,利用业余时间适当参加一些公益活动却是力所能及的。这种不需要花费钱、物,而只需要时间、精力和爱心的公益行为,应该逐步成为公民自觉的行动。

从政府角度来说，政府要引导大众媒体发挥积极的作用: 传播慈善文化, 宣传扶贫济款、诚信友爱、互帮互助、奉献社会的良好风尚；宣传为慈善事业做出贡献的个人和民间组织, 发挥先进典型的示范作用；建立慈善公益表彰机制, 弘扬慈善精神, 增强公众慈善意识,扩大慈善事业的影响力和感召力,提高公民道德素质。同时, 强化企业的社会责任,提高企业参与慈善活动回报社会的自觉性, 从而促进全社会的和谐发展。

（三）我国慈善组织建设的优化方案

在我国，部分慈善机构的组织程序不透明、管理制度不规范、监督机制不健全,我国慈善捐助的方式缺乏足够的吸引力,慈善工作人员的专业素质还有待提高,慈善组织的运行还缺乏透明度和社会监督,慈善公益系统的自律还有待强化。具体来说，可以从以下几点入手来解决这一问题。

第一，确立慈善组织的法律地位。加快包括慈善组织在内的公益机构的法律、法规、章程体系的建设，建立一套适合我国国情的慈善公益机构体系。规范慈善公益事业的进入、评估、监管、激励、公益产权界定与转让、融资投资以及涉及慈善组织、慈善捐赠、慈善义工和慈善监管等方面的一系列行为，使我国公益事业走上规范化、法制化轨道。明确慈善组织的法律地位具体包括以下两点：首先，取消注册需要寻找业务主管单位的规定，现行法规中要求慈善组织必须有业务主管单位的这项规定应考虑取消，为慈善组织搭建一个普遍备案的注册平台，大力培育和发展民间慈善组织，赋予慈善组织以最基本的合法形式，使慈善组织能够真正独立承担起民事责任。[4]其次，实行登记许可制度。对于满足特定条件的慈善组织实行登记许可制度，为慈善组织搭建一个特定登记认可的制度平台，由国家授权的监管机构根据相关法规进行受理、分类、登记并予以认可，对于认定成为公益法人的慈善组织，一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠，一方面进行更为严格和规范的行政监督及社会监督。

第二，理顺慈善组织与政府的关系。现代“治理”理念强调，公共治理的主体是多元的，一个良性的治理结构，需要不同治理主体的合理分工、努力合作，从而形成一种良性的“合作伙伴关系”。政府与慈善组织应该是非对抗的关系，两者合作实现优势互补。一方面，慈善组织在处理与政府关系时，应遵循踏踏实实做事，做事让政府放心，积极争取政府支持的原则；另一方面，政府应通过公平合理的方式给予慈善组织尽可能多的资金支持、法律地位、税收优惠、监督管理等，鼓励慈善组织的发展。

（四）完善慈善事业相关法规

针对我国慈善事业法律体系存在的问题,通过学习发达国家和地区的成熟经验, 并结合我国的实际的情况,提出如下建议:第一，完善慈善事业法律体系。我国慈善事业制度涉及方方面面,是一个综合系统的工程。慈善事业的发展,不可能仅靠某部法律调整,必须建构完善的法律体系,不同层次的法律法规共同协调与规范,才能保障我国慈善事业的健康发展。第二，减少繁杂的行政法规和部门规章的数量,对大量的法规和规章进行审核,修改冲突性条款，修订现有法律政策限制捐赠的规定,简化免税申请程序,促进企业和个人捐赠的积极性，建立激励机制,学习发达国家法律经验,鼓励富人开办基金会,将基金用于贫困群体、教育和文化事业,对于为慈善事业做出突出贡献的人群,法律赋予一定的社会荣誉。第三，研究制定与慈善事业配套的法律法规。例如遗产税、赠与税,消费税等, 在立法体系上全面鼓励慈善行为，法律进一步明确慈善组织与政府的关系。第五，政府应该转换在慈善事业中的角色,逐渐淡出捐助的主体市场, 从行政干预转变为通过经济、法律手段间接干预来监控其活动,建立政府与社会共同参与的管理体系,形成政府、慈善组织、企业和公民四位一体的良好互动和协同机制。处在社会结构巨变中的中国对社会慈善有极大需求,相信随着我国慈善事业法律体系的不断健全和完善,中国社会朝着向善的社会迈进的步伐会越来越快。